Предварительное издание

РЕЗОЛЮЦИЯ 1742 (2010)¹

Программы добровольного возвращения: действенный, гуманный и экономически эффективный механизм возвращения нелегальных мигрантов

1. Парламентская ассамблея регулярно выражает озабоченность по поводу необходимости решения проблемы многочисленных нелегальных мигрантов в Европе. По оценкам, в Европе может проживать около 10 млн. нелегальных мигрантов, причем ежегодно прибывает или переходит на нелегальное положение еще около 500 тысяч нелегальных мигрантов. Ассамблея признает, что многим из этих лиц придется покинуть Европу и что они обязаны покинуть Европу. Однако не исключено, что некоторые из них окажутся не в состоянии самостоятельно выполнить эту обязанность и им может потребоваться помощь.

2. Возвращение нелегальных мигрантов является экономическим, социальным и политическим приоритетом для многих европейских государств. Возможны два вида возвращения. Первый – это принудительное возвращение, которое зачастую сопряжено с продолжительным содержанием под стражей, значительными финансовыми издержками для соответствующего государства, а также страданиями и лишениями для соответствующих лиц и их семей. Гораздо более гуманной формой возвращения является "содействие в добровольном возвращении или реинтеграции", которое позволяет лицам, которым было отказано в предоставлении убежища, и нелегальным мигрантам достойно вернуться домой. При некоторых обстоятельствах, когда предоставляется помощь в реинтеграции, обеспечивается возвращение на стабильной основе, которое к тому же обходится принимающим странам существенно дешевле, чем принудительное возвращение. Так, в Великобритании добровольное возвращение, включая затраты на оказание помощи в реинтеграции, обходится в одну треть от издержек, связанных с принудительным возвращением.

3. Программы по оказанию содействия в добровольном возвращении имеют и другие преимущества. Для стран происхождения они являются более приемлемыми с политической и социальной точки зрения. Действительно, многие страны происхождения отказываются принимать или затрудняют возвращение собственных граждан вопреки их воле. При таких обстоятельствах содействие в добровольном возвращении для принимающей страны может оказаться единственным реальным вариантом возвращения. Программы по оказанию содействия в добровольном возвращении имеют и другие преимущества. Оказание помощи в реинтеграции позволяет сделать возвращение более стабильным, уменьшая вероятность того, что вернувшееся лицо попытается покинуть страну происхождения, как только для этого представится возможность. Это является также определенной формой оказания соответствующей стране и региону помощи в целях развития, поскольку многие вернувшиеся лица, получившие поддержку в создании небольшого бизнеса, добиваются хороших результатов и в конечном итоге нанимают других. Добровольно вернувшееся лицо направляет семье, друзьям и знакомым мощный сигнал: нелегальная миграция весьма далека от мечты. Вернувшееся лицо может таким образом стать сильным противником нелегальной миграции.

4. Комитет министров Совета Европы в своих "Двадцати руководящих принципах принудительного возвращения", принятых в мае 2005 г., уже пришел к заключению, что "принимающее государство должно принять меры по содействию добровольному возвращению, которое следует считать более предпочтительным по сравнению с принудительным возвращением". Однако следует сделать более энергичный акцент на оказании содействия в добровольном возвращении государствами-членами Совета Европы, поэтому самим государствам-членам и Комитету министров Совета Европы следует постоянно пропагандировать такого рода схемы.

5. Оказание содействия в добровольном возвращении практикуется во всем мире уже в течение почти трех десятилетий, и более 1,6 млн. человек вернулись более чем в 160 стран. Государства-члены, такие как Великобритания, за период с 1999 по 2009 г. помогли вернуться таким образом более 30 тысячам человек. Накопленный опыт свидетельствует, что лишь очень немногие вернувшиеся лица мигрируют повторно, что является свидетельством действенности и стабильности результатов реализованных программ.

6. Основной международной организацией, занимающейся вопросами оказания содействия в добровольном возвращении, является Международная организация по миграции (МОМ). Она работает в тесном сотрудничестве с правительствами, другими международными организациями, неправительственными организациями, гражданским обществом и диаспорами. В некоторых странах именно она осуществляет эти программы, в некоторых странах она осуществляет их совместно с государственными учреждениями, а в некоторых странах она практически не участвует в осуществлении таких программ. Ассамблея приветствует вклад МОМ в работу по оказанию содействия в добровольном возвращении и высоко ценит ее достижения в этой области.

7. Ассамблея отмечает, что для повышения эффективности программ по оказанию содействия в добровольном возвращении эти программы должны доходить до соответствующего круга лиц и пользоваться доверием тех, кто думает о возвращении. В связи с этим исключительно важно привлекать к этой работе независимых консультантов, таких как МОМ и партнерские структуры гражданского общества, включая НПО.

8. Ассамблея отмечает, что помощь должна оказываться на трех этапах процесса возвращения. Во-первых, помощь требуется на этапе, предшествующем отъезду, когда требуется помощь независимого консультанта, а также информация о стране и регионе происхождения; кроме того, необходимо получить документы, удостоверяющие личность. Помощь требуется также на этапе поездки, когда требуется покрыть дорожные расходы и оказать помощь в аэропорту и в других точках по маршруту движения. В-третьих, помощь требуется на этапе после прибытия. Если вернувшиеся лица сталкиваются с теми же проблемами, которые стояли перед ними, когда они покидали свою страну происхождения, весьма вероятно, что они вновь покинут ее. Поэтому важно, чтобы вернувшимся лицам была оказана определенная помощь в реинтеграции "натурой", включая временное жилье, образование, профессиональную подготовку, создание небольшого бизнеса или предоставление работы; важно также отслеживать данный процесс реинтеграции и оказания помощи.

9. Учитывая, что программы оказания помощи в добровольном возвращении играют важную роль в управлении процессами нелегальной миграции, Ассамблея призывает государства-члены:

9.1. уделять гораздо больше внимания пропаганде программ оказания помощи в добровольном возвращении, используя для этого возможности Международной организации по миграции. При этом государствам-членам следует:

9.1.1. разрабатывать планы, предназначенные для наиболее заинтересованных общин, а также проводить информационно-просветительские кампании, рассказывающие о программах по оказанию помощи в добровольном возвращении для соответствующих общин и диаспор, а также в полной мере использовать пропагандистские материалы (переведенные на все соответствующие языки), социальную рекламу в национальных и местных газетах, на радио и телевидении;

9.1.2. отдавать предпочтение таким программам по оказанию помощи в добровольном возвращении, которые разрабатываются с учетом личных или семейных планов и предусматривают оказание помощи в трех следующих областях:

9.1.2.1. период перед отъездом, когда потенциально готовые вернуться лица могут воспользоваться консультативной помощью, получить информацию о стране/регионе происхождения и установить контакты с лицами в родных городах или селениях, что позволяет им таким образом осознанно принять решение по поводу того, будет ли добровольное возвращение для них наилучшим вариантом. Им следует также оказать помощь в получении проездных документов и документов, удостоверяющих личность;

9.1.2.2. этап поездки, когда им могут быть предоставлены проездные билеты, а также оказана помощь в ходе поездки, в том числе в пунктах отправления и назначения. В зависимости от их потребностей, им может быть оказана и другая помощь, в частности, если речь идет об уязвимых категориях населения с особыми потребностями (например, лица с проблемами здоровья, несовершеннолетние или жертвы торговли людьми);

9.1.2.3. оказание помощи после прибытия, для того чтобы придать возвращению устойчивый характер. Такая помощь может включать предоставление временного жилья, образование, профессиональную подготовку, создание небольшого бизнеса или предоставление работы. Такую помощь следует отслеживать и оценивать.

10. Государствам-членам следует также:

10.1. обеспечить, чтобы программы оказания помощи в добровольном возвращении действительно носили добровольный характер, не допуская получения согласия на участие в них под давлением или посредством шантажа, и чтобы возвращающиеся лица имели доступ к независимым и беспристрастным структурам, участвующим в процессе возвращения, для того чтобы иметь возможность свободно принять осознанные решения. С самого начала процесса следует гарантировать конфиденциальность и анонимность; в противном случае, лица, которые могли бы вернуться, не будут рассматривать получение помощи в добровольном возвращении в качестве одного из вариантов своих действий;

10.2. обеспечить сбалансированность между помощью, предоставляемой в денежном виде, и помощью, предоставляемой натурой;

10.3. охватить максимально широкий круг бенефициаров, таких как лица в поиске убежища, лица, не получившие убежища, нелегальные мигранты, лица, пересекающие страну транзитом, и лица, которые могут содержаться под стражей;

10.4. обеспечить, чтобы оказание помощи в добровольном возвращении не наносило ущерба праву лица в поиске убежища обратиться за получением убежища или защиты;

10.5. проводить различие между добровольным возвращением получивших помощь нелегальных мигрантов и тем, что можно описать, как независимое возвращение осужденных заключенных из тюрем;

10.6. обращать особое внимание на потребности уязвимых категорий мигрантов, в частности:

10.6.1. несопровождаемых несовершеннолетних, когда следует учитывать потребности и пожелания несовершеннолетних, а также мнение опекунов. Следует установить контакты с членами семьи в стране происхождения; возможно потребуется организовать сопровождение несовершеннолетних при их возвращении, а также встречу в стране происхождения. Такой прием должен включать помощь в реинтеграции и, возможно, обучение и иную поддержку несовершеннолетним, а также оказание семье несовершеннолетнего поддержки в получении средств к существованию;

10.6.2. лиц с ослабленным здоровьем, которым в процессе возвращения может потребоваться медицинская помощь и которым требуется информация в отношении наличия медицинской помощи и медицинских учреждений там, куда они возвращаются, обеспечивая наличие и доступность адекватной медицинской помощи в стране происхождения;

10.6.3. жертв торговли людьми, уязвимое положение которых следует принимать во внимание. Этим лицам, возможно, потребуется установить тесные контакты с ведомствами по оказанию поддержки на родине и получить психологическую, правовую и медицинскую помощь, а также помощь в поиске работы или в продолжении образования или профессиональной подготовки;

10.7. поощрять независимый мониторинг результатов программ по оказанию помощи в добровольном возвращении и реинтеграции соответствующих лиц, в частности, тех из них, кто относится к уязвимым категориям.

11. Кроме того, Ассамблея полагает, что государствам-членам следует:

11.1. в полной мере финансировать и поддерживать деятельность МОМ по оказанию содействия в добровольном возвращении;

11.2. поощрять и поддерживать НПО и диаспоры в их усилиях по содействию процессу добровольного возвращения;

11.3. поощрять проведение академических исследований по вопросам, касающимся программ оказания помощи в добровольном возвращении и их эффективности;

11.4. устранять или уменьшать препятствия для реализации программ по оказанию содействия в добровольном возвращении, включая недостаточную поддержку в реинтеграции, и наказывая за запрещение возвращения, что в наибольшей степени отталкивает людей от участия в программах по получению помощи в добровольном возвращении.

12. Ассамблея предлагает Европейскому союзу и далее финансировать программы по оказанию помощи в добровольном возвращении через такие программы, как Европейский фонд беженцев III, Европейский фонд возвращения и Фонд внешних границ, а также предусматривать оказание помощи при формировании будущих бюджетов.

13. Ассамблея призывает МОМ и далее заниматься вопросами оказания помощи в добровольном возвращении и, в частности, предоставлять потенциально готовым вернуться лицам более широкий доступ к информации о стране/регионе происхождения, а также информацию об имеющихся схемах возвращения. МОМ следует также улучшать мониторинг, в т.ч. независимый мониторинг того как проиходит реинтеграция после возвращения, особенно реинтеграция женщин и уязвимых категорий населения.